如果你想在人口结构正在发生变化的澳大利亚坐到最前排，就给当地议会打个电话，问问你所在社区下一次“公民身份仪式”什么时候举行。1949年，澳大利亚第一任移民部长亚瑟·卡尔韦尔[20]主持了第一届公民入籍仪式。从那以后，这种仪式便成了国家认可移民在建设澳大利亚过程中起到的作用的公开表达。
墨尔本西部布里姆班克市[21]的入籍仪式在阳光会展中心举行，如果你去的话，可以实时看到“金色国度”的出现。人们从傍晚开始排队，登记注册，向市政官员确认自己名字的发音。年幼的孩子们穿着最好的衣服，坐立不安，折射出父母的紧张情绪。一大家子人聚在一起，拿着相机和智能手机，拍下的照片会立即发布到社交媒体，给世界各地的朋友和家人送去快乐。这些照片在壁炉台上一摆就是好几年，房间里充满欢声笑语。这样一个夜晚，你不难看到有人为自己成为澳大利亚公民喜极而泣。按照规定，女王伊丽莎白二世的肖像摆放在一排排当地的小树苗旁边。这些树苗和公民身份证书一起发给新入籍的澳大利亚人。这是澳大利亚国家建设的象征，但其象征意义又矛盾重重。
如果你到阳光会展中心参加仪式，就能看到我们社区建设“金色国度”的趋势。你的第一个印象就是那里座无虚席，只剩下站立的地方。如果每次仪式向一百五十人颁发公民身份证书，前来祝贺的朋友和家人就会挤满整个会堂。事实上，来宾如此之多，布里姆班克通常一个晚上要举行两次仪式。
你可能还会注意到，大多数人看起来神情自若。因为大多数获得公民身份的人都不是新来乍到的移民。他们之中许多人在获得永久居留权并最终有资格申请公民身份之前，就长期持有各种临时签证，生活在澳大利亚。我颁发公民证书时，经常听到“谢谢你，伙计！”这样的话，大家俨然都是老熟人。
你可能还注意到，大厅里的人和1949年在卡尔韦尔举行的第一次仪式上获得澳大利亚国籍的七个人不同。那七个人都是欧洲人。而阳光会展中心举行的仪式将定期欢迎来自数十个国家的澳大利亚人。他们中的大部分人都不是欧洲人。与卡尔韦尔时代，甚至霍克—基廷时代形成鲜明对比的是，在墨尔本西部这个快速发展的社区中，来自次大陆[22]的移民增长最快。
今天澳大利亚公民入籍仪式与20世纪公民入籍仪式的区别，是过去二十年来对移民制度进行重大改革的结果。如果没有前期的努力，这些改革是不可能的。
1996年，霍华德政府上台，汉森主义[23]兴起。在这种背景下，出现二战以来移民政策最大程度的自由化，几乎不可想象。然而，尽管当时民族主义的政治浪潮来势汹汹，而且“控制边境”的舆论甚嚣尘上，约翰·霍华德的领导地位也正是因此而确立，但他的政府在第一届任期内，还是对澳大利亚的移民计划做出了两项根本性的改变。
首先，通过从家庭团聚转向技术移民的办法，大幅增加了永久移民的人数。其次，制定一系列临时签证类别，极大地改进了临时移民的接收工作。随着霍克—基廷政府开放澳大利亚经济，允许国际竞争和汇率浮动，霍华德政府改进澳大利亚移民体系，允许国内需求主导移民计划，澳大利亚开始进入历史上持续时间最长的经济繁荣期，对新移民的需求一路飙升。
澳大利亚永久移民包括我们允许在这里永久居留的人和获得公民身份的人。他们将成为这个国家的永久成员。自弗雷泽政府以来，永久移民的接收范围包括三条受到限制的移民流：来澳大利亚与家人团聚的人、拥有国家所需技能的人以及难民。
澳大利亚是最早建立移民体系的国家之一，该体系强调技能是选择永久定居者的标准，并于1973年建立了以分数为基础的选择体系。20世纪80年代，我的妻子和她的父母就是通过这个永久移民项目来到这里的。但那段时间，技术移民的人数相对较少。霍克—基廷政府结束之前，永久移民计划中的绝大多数名额都分配给了申请与已经在这里的家人团聚的人。
约翰·霍华德还有更重要的事情要做。为了优化移民的经济效率，他着手重新平衡永久移民计划以支持技术移民。基廷政府只是朝这个方向迈出几步。相对而言，霍华德政府上台之前，技术移民的规模还不到家庭团聚移民的一半，而到他执政结束，这一数字增长到家庭团聚移民的两倍以上，并且一直持续到今天。1996年以后的二十年里，技术移民在澳大利亚永久移民中所占的比例从37%增加到2019—2020年计划的67.9%。
之后历届政府在技术移民方面做了进一步的改变，使这些移民与市场需求更紧密地联系起来。这种改变的综合效应提高了澳大利亚永久移民计划的承载能力，尤其在经济增长时期。技术移民可望从抵达澳大利亚的那一刻起就在经济上做出贡献，从而将他们被接纳的成本降至最低，并为社会带来直接的经济效益，而不是像出于家庭团聚的目的或寻求人道主义保护的移民那样，抵达后还需要语言和工作培训。
霍克—基廷时代，永久性人口的增长平均每年只有九万二千人。霍华德政府时期，通过技术移民获得签证的人数增长了180%，永久移民的总数比1996—1997年度的不到七万三千六百人增加了一倍，到2006—2007年度达到十四万八千二百人。这一趋势在后来的政府执政期间得以延续。在陆克文—吉拉德政府的任期内，技术移民的数量每年增长近20%，从十万八千五百人增至2012—2013年度的峰值十二万九千人，而永久移民项目的总数达到十九万人。2019年之前基本保持这一水平。
对于永久移民计划而言，这无疑是一个重大的、影响国家面目的变化。而澳大利亚临时移民体系正在发生的改变，其规模更加宏大。
临时移民被允许在澳大利亚居住一段时间，但必须有特定的目的。超出这段时间就无权继续居住（新西兰公民除外）。约翰·霍华德在任期内，实施了全面改革，通过学生、技术移民和工作假期签证扩大了来澳大利亚的临时移民的范围。他开放临时移民潮的理由可以理解。事实上，考虑到这些签证类别后来发生的演变，改革之初的举措便显得力度不够。不过，总的来说，霍华德的改革挑战了一直支撑澳大利亚移民计划的假设。
以临时技术移民的演变为例：霍华德首次发放临时技术移民签证的初衷是鼓励跨国公司在澳大利亚建立业务，使他们能够更容易地在总公司和澳大利亚分公司之间调动雇员。随着时间的推移，这类签证的目标越来越广泛。不久，临时技术移民便被视为应对经济形势变化的灵活工具。这种改变允许临时引入移民，以解决短期技术人员缺乏对企业和经济发展造成的影响，同时使政府不会因为经济环境变化，而不得不承担永久居民失业后的种种费用。随着经济的蓬勃发展，技术人才短缺似乎已成常态。与此同时，有技能的临时移民的数量也在增加。
放宽临时签证的条件成为解决一系列政策问题诱人的“预算外选择”。大学增加资金的需求可以通过创建学生签证来解决。持有学生签证的临时移民在学习期间享有有限的工作权利，在完成学业后的一段时间内享有完全的工作权利。澳大利亚大学全额自费名额的需求因此而增加。在采摘水果的季节，农民没有能力支付临时工高额的工资，就可以通过鼓励假期工作签证持有者从事此类工作。农民节省了开支，采摘者获得额外的签证权利，达到双赢的目的。这些激励措施导致了一系列变化。这些变化增加了通过各种签证类别进入澳大利亚的临时移民的数量。这一点显而易见。
与永久移民不同，许多临时移民的签证类别没有上限，而是按照需求决定人数的多少。霍华德执政时期，永久移民显著增加，临时移民的增长速度则更快。霍克—基廷政府时期，临时移民占移民总数的10%多一点。霍华德当选后的三年内，临时移民占海外移民的一半，到其政府任期结束时，这一比例已接近60%。
现在，澳大利亚有二百三十多万临时签证持有者，比过去十年增加了60%，比1996年增加了十倍多。不同寻常的是，大约有三十五万四千名临时签证持有者在澳大利亚居住了十多年。
永久移民和临时移民政策变化的共同影响大大增加了澳大利亚的人口。移民数量随着经济活动起起落落——就像美元一样——二十五年的经济繁荣导致了移民大潮。霍华德打开“水龙头”五年之后，移民潮超过自然增长，成为澳大利亚人口增长的主要来源。到2005年，移民和国内人口自然增长对澳大利亚人口增长的贡献不相上下。从那以后，移民轻轻松松成为澳大利亚人口增长的主要部分。
高中毕业，不再需要死记硬背统计数据时，我对澳大利亚人口的记忆固定不变：大约两千万。但是2000年胡安·安东尼奥·萨马兰奇宣布悉尼奥运会是“有史以来最好的一届奥运会”之后，情况开始迅速改变。自霍华德政府上台以来，我们的居民人口增长了约20%，到2018年6月达到二千五百万。这一里程碑式的增长使得约翰·霍华德2002年发布的第一个《代际报告》预测的数字提前二十年完成。
这并不意味着现在有超过二千五百万澳大利亚公民。2016年人口普查记录显示：在二千三百四十万人中，一千九百三十万人（82%）称自己是澳大利亚公民；二百五十万人（11%）称自己不是；一百六十万人（7%）没有说明自己的国籍。所以并不是所有非澳大利亚公民都将在澳大利亚度过余生。
有鉴于此，很难说霍华德的改革在多大程度上直接导致了人口激增。让事情变得更加困难的是，移民统计的复杂性意味着人们经常会被这些数据搞糊涂，把初来乍到的人和已经在这里的人混为一谈，把临时移民和永久移民混为一谈，把签证发放和移民目标混为一谈。人们经常拿苹果和橘子作比较。然而即使在最好的情况下，这也会是个问题。而在移民这样一个竞争激烈的领域，意识形态的不同更给正确理解增加了额外的障碍。
让我们从最简单的衡量标准入手：自从霍华德实施改革以来，获得永久移居澳大利亚资格的人到底有多少？内务部记录了根据永久移民计划每年实际发放的永久签证的数量。这是长期定居澳大利亚的移民最准确的数据，但值得注意的是，并不是所有获得永久签证的人最终都会真的移居到这里。内务部的资料显示，自1996年以来，他们颁发了二百九十万份永久移民签证。从2006年到2016年，每年平均发放的永久签证为十七万五千九百三十份，几乎是霍华德当选前十年平均每年发放的九万六千七百份的两倍。
如果你对永久定居者对整个社会产生的影响有多大这个问题感兴趣，就要研究移民规模相对于澳大利亚总人口到底有多大。倘若以此为衡量标准，过去十年永久定居人数并非统计学所说的“异常值”。2007年至2016年期间，永久签证发放的数目占常住人口的0.6%，仅为1949年到1976年间移民接收人数平均规模的一半。
然而，在当代澳大利亚移民体系中，倘若普查永久定居者的人数，我们只能掌握抵达澳大利亚的一小部分人的情况。只有把临时移民纳入其中，才能看到近期移民的实际规模。这就使得事情变得有点棘手——衡量移民对澳大利亚社会的影响时，究竟应该把谁包括在内？
澳大利亚统计局（ABS）通过跟踪净海外移民的数量（NOM）衡量这一点。所谓NOM是指抵达和离开澳大利亚的永久移民和长期临时移民的数量之差。然而，这并非衡量人口流动最完美的方法。这种方法忽略了一些东西，掩盖了另外一些东西。最重要的是，在过去五十年里，其衡量标准在不同时间以不同方式被定义。这种定义的变化对移民总体的估计产生很大影响。例如，澳大利亚统计局把按照现在的方法计算出来的“净海外移民”的数量和按照以前的方法计算出来的数量——即使用2003年至2006年的数据样本进行比较时，发现二者相差25%。正如移民学者安德鲁·马库斯、詹姆斯·朱佩和彼得·麦克唐纳所说的那样，用三种不同的方法衡量2007年净海外移民流动的情况，会得出三个全然不同的数字：十二万八千、十八万四千和二十四万五千。一年的误差就超过十万人。
这种随时间变化而变化的定义意味着无法对不同时期的净海外移民水平直接进行准确的比较。然而，即使我们假设不同的研究方法使得研究结果产生50%的差异，依然可以看到，自霍华德改革以来，净海外移民大幅增长。21世纪澳大利亚每年的平均净海外移民（十八万二千七百人）是20世纪下半叶五十年平均移民（八万八千五百人）的两倍多。
自20世纪50年代以来，澳大利亚每十年接收大约一百万移民。在截至2016年的十年里，我们迎来了二百二十一万新居民。这是澳大利亚接收移民最多的十年。霍华德改革以来的二十年里，来澳大利亚的人比之前的四十年还要多。过去十年，澳大利亚常住人口的增长速度比过去四十年的任何时候都快，自世纪之交以来增长了32%。2018年6月，澳大利亚统计局宣布，这一年，到澳大利亚的海外人士是“有记录以来最多的一年”。
自从联邦成立以来，唯一可以与过去十年净海外移民比例一较高下的是第二次世界大战刚刚结束后的那些年。澳大利亚研究所的迈克尔·克罗肯伯格表示：“正如1960年代和1950年代，现在是移民的黄金时代。”
霍华德的改革使我们步入正轨，澳大利亚的人口数量远远超过改革开始时的预期。霍华德实施的“需求驱动移民”的模式使得预测中长期净海外移民水平变得非常困难。过去的二十年里，政府在预测人口增长时一直低估了净海外移民的增长率。
我们可以通过跟踪财政部连续几年编制的《代际报告》预测的净海外移民数据研究这个问题。1998年以来，《预算诚信章程》要求每五年发布一次报告。其目的是让政府了解四十年内政策制定的可持续性。发布这些报告的初衷在很大程度上是出于对澳大利亚人口老龄化长期影响的担忧，却没有预见另外一个造成人口上升趋势的重要原因：移民。
在2002年发布的第一份《代际报告》中，财政部预计，未来四十年，澳大利亚每年的净移民人数将达到九万人。五年后，在第二份《代际报告》中，财政部被迫将这一假设提高到每年十一万人。第三份《代际报告》发表在2010年年初，这份报告预测的数字和第一份报告相比，已经翻了一倍，达到十八万人。最新的《代际报告》发表于2015年，预测净移民人数为二十一万五千人。《代际报告》对移民人数的预判旨在为四十年来政府制定政策提供依据，结果却将十年内的移民人数低估了100%，即一百万人左右。
澳大利亚由移民带动的人口增长速度和我们移民社区的规模，即使在其他更为强大的发达国家中也是异乎寻常的。2007年至2012年间，经合组织国家的平均人口增长率仅为澳大利亚的三分之一。近年来，我们是经合组织中人口超过一千万的国家中发展很快的国家，仅次于卢森堡和以色列。
其结果是，目前在海外出生的澳大利亚人的人口比例几乎是经合组织平均水平的三倍，是美国（13%）的两倍多，比加拿大（20%）高出三分之一。按人口计算，我们在世界上排名第五十三；但就出生人口而言，海外出生人口的数量在世界排名第九。1990年代，我们并没有预见到这一点。霍华德政府执政之初，移民、多元文化和人口研究局甚至预计，在海外出生的澳大利亚人的人口的比例到2031年将从当时的22.8%下降到18%～21%。
临时移民主导澳大利亚的整体移民接收的程度也出人意料。即便是在“457临时工作签证”政策出台十年之后，约翰·霍华德似乎仍然不明白他所推行的政策带来了多大的变化。在2006年的一次采访中，他沿用了过去移民制度的说法：“我认为，要么邀请某人以永久居民或公民身份留在你的国家，要么不邀请。”然而，到目前为止，我们为持有学生签证或商务长期居留签证的临时移民发放的签证数量（三十一万八千一百份）已经是为永久移民项目（家庭团聚、技术移民和特殊资格）发放的签证数量（十四万八千二百份）的两倍还要多。
这远非对霍华德改革的最大讽刺。改革启动前十年，作为反对党领袖，他曾经呼吁就多元文化主义展开“公开辩论”，并主张减少前往澳大利亚的亚洲移民数量。随后，群情激愤。霍华德对电台听众说，虽然他“不希望看到”更大规模的亚洲移民，“但我不赞成再实施白澳政策。我坚信，如果社区内的一些人认为移民规模太大，就该稍微放慢一点。这样做符合我们当前的利益，有利于加强社会凝聚力，社区的吸收能力也会因此而更强”。
然而，霍华德政府推行的移民改革的直接后果是，从亚洲国家到澳大利亚的移民数量急剧增长。正如布莱恩·加里根、玛蒂娜·鲍伊斯和梅丽莎·菲利普斯在《成为澳大利亚人》一书中所写的那样：“技能已经取代种族，成为衡量移民是否合适的新指标。”